Asylbewerberunterkünfte im Gewerbegebiet – Zulässig?!

Die Zahl der Asylsuchenden ist in Deutschland im Jahr 2014 erheblich angestiegen und hat die Zahlen von Mitte der Neunzigerjahre übertroffen. Für das Jahr 2015 wird mit einem weiteren Anstieg gerechnet. Allein im November 2014 wurden 18.748 Erstanträge beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge verzeichnet. Von den Zentralen Aufnahmestellen werden die Asylsuchenden im gesamten Bundesgebiet verteilt. Kaum eine Gemeinde die im Jahr 2014 keine Asylsuchenden aufnahm oder bei der eine solche Aufnahme nicht bevorsteht.

Dieser Zulauf an Asylbewerbern kommt zu einer Zeit, in der in den Ballungszentren ohnehin ein angespannter Wohnungsmarkt herrscht. Vor diesem Hintergrund wird es für die zuständigen Landkreise und Städte immer schwieriger, geeignete Unterkünfte für die Asylbewerber zur Verfügung zu stellen. Ist eine solche Unterkunft dann ausgemacht, sehen sich Landkreise oft mit Einwendungen von Anwohnern oder sogar der betroffenen Gemeinde konfrontiert. Zwar steht ein Großteil der Einwohner Asylbewerbern grundsätzlich aufgeschlossen gegenüber. Sobald eine Asylbewerberunterkunft allerdings in unmittelbarer Nachbarschaft errichtet werden soll, kommt es oft zu Nutzungskonflikten und Gerichtsverfahren. Die Landkreise versuchen deshalb, wie auch schon in den neunziger Jahren, auf Unterkünfte in Gewerbegebieten auszuweichen. Dies führt allerdings regelmäßig zu Konflikten mit anliegenden Gewerbebetrieben.

Um die Ansiedlung von Asylbewerberunterkünften zu erleichtern, hat der Bundestag Ende 2014 ein „Gesetz über Maßnahmen im Bauplanungsrecht zur Erleichterung der Unter-bringung von Flüchtlingen (Flüchtlingsunterbringungs-Maßnahmengesetz)“ beschlossen.

I. Bisherige baurechtliche Regelung und Rechtsprechung

Das Baurecht dient der Regelung und vor allem Vermeidung städtebaulicher Nutzungskonflikte. Dies soll dadurch erzielt werden, dass bestimmte Gebäudearten nur in bestimmten Gebieten zulässig sind. Die Baunutzungsverordnung kennt insoweit reine Wohngebiete, allgemeine Wohngebiete, Dorf-, Misch- und Kerngebiete, Gewerbegebiete, Industriegebiete und Sondergebiete.

Den Begriff der Asylbewerberunterkünfte kannte das bisherige Baurecht nicht. Es war deshalb zunächst erforderlich diese Unterkünfte einem Begriff des Baunutzungsrechts zuzuordnen. Eine einheitliche Einordnung sämtlicher Asylbewerberunterkünfte war dabei nicht möglich. Vielmehr hängt die Einordnung in eine bestimmte Nutzungsart von dem konkreten Vorhaben ab. Sollen etwa angemietete Wohnungen mit einzelnen Familien ausländischer Flüchtlinge belegt werden die sich darin selbst versorgen, so handelt es sich um Wohnungen, da vorrangiger Zweck eine Wohnnutzung ist. Solche Unterkünfte sind in Wohngebieten unproblematisch zulässig. Das Bauplanungsrecht unterscheidet nicht nach der Herkunft der Bewohner oder nach ihrer Größe und Zusammensetzung. Wohnen ist definiert als eine auf Dauer angelegte eigenständige Führung des häuslichen Lebens. Hierbei zwischen In- und Ausländern zu unterscheiden, verstieße von vorneherein gegen Art. 3 Abs. 3 des Grundgesetzes.

Handelt es sich dagegen um eine Gemeinschaftsunterkunft nach § 53 AsylVfG im Sinne einer kasernen- oder heimartigen gemeinschaftlichen Betreuung zahlreicher und wechselnder Asylbewerber auf engem Raum handelt es sich baurechtlich um eine soziale Anlage. In diesem Fall tritt der Wohncharakter zurück und die Betreuung in der Vordergrund.

Während in reinen Wohngebieten nach § 3 BauNVO nur Wohngebäude und Anlagen zur Kinderbetreuung allgemein, und Anlagen für soziale Zwecke und solche die den Bedürfnissen des Gebietsbewohner dienen ausnahmsweise zulässig sind, sind in allgemeinen Wohn-, Dorf-, Misch und Kerngebieten neben Wohngebäuden auch soziale Anlagen allgemein zulässig. In Gewerbegebieten sind dagegen Anlagen für soziale Zwecke nur ausnahmsweise zulässig und Wohnungen nur für Aufsichtspersonen und Betriebsinhaber und mit untergeordnetem Umfang. Die Zulässigkeit von Ausnahmen beurteilt sich nach § 31 Abs. 1 BauGB. Danach ist ein Bauvorhaben zulässig, wenn die betroffene Gemeinde ihr Einvernehmen erklärt (§ 36 Abs. 1 S. 1 BauGB), die Gebietsverträglichkeit und ein Regel-Ausnahme-Verhältnis gewahrt bleiben. Im Ergebnis bedeutet ausnahmsweise also regelmäßig. Nicht zulässig sind nach BauNVO ausnahmsweise zulässige Vorhaben nur, wenn sie im Bebauungsplan ausdrücklich ausgeschlossen sind. In diesem Fall hat die Gemeinde einen anderen planerischen Willen bekundet, den auch der Gesetzgeber respektieren muss. Ein solcher Ausschluss ist auch zukünftig möglich.

Die Rechtsprechung hat aber in den letzten Jahren wiederholt entschieden, dass Asylbewerberunterkünfte, auch wenn sie Heim- oder Kasernencharakter aufweisen, wegen ihres Wohncharakters generell im Gewerbegebieten unzulässig sind (VGH Mannheim, Bsl. v. 14.03.2013 – 8 S 2504/12; OVG Hamburg, Bsl. v. 17.06.2013 – 2 Bs 151/13), da sich eine solche Einrichtung mit der sonstigen Nutzung in einem Gewerbegebiet nicht vertrage und Asylverfahren im Schnitt 13 Monate dauern. Wegen dieser nicht nur kurzen Verweildauer seien Asylbewerber in der Unterkunft als ihrem Lebensmittelpunkt vor den einer gewerblichen Nutzung typischerweise ausgehenden Immissionen schutzwürdig.

II. Flüchtlingsunterbringungs-Maßnahmengesetz

Der Gesetzgeber sah mit Hinblick auf diese Rechtsprechung Handlungsbedarf. Der Bundestag hat mit dem Flüchtlingsunterbringungs-Maßnahmengesetz einige Änderungen des Baugesetzesbuches (BauGB) vorgenommen. Die wichtigsten Regelungen finden sich dabei in § 246 Abs. 8-10 BauGB. Danach gelten – befristet bis zum 31.12.2019 – folgende Besonderheiten:

  • Im unbeplanten Innenbereich können Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude auch dann in Asylbewerberunterkünfte umgewidmet werden, wenn sich die Asylbewerberunterkunft nicht in die nähere Umgebung eingefügt (§ 246 Abs. 8 BauGB).
  • Im Außenbereich gehören Asylbewerberunterkünfte zukünftig zu den teilprivilegierten Vorhaben. Dies bedeutet, dass Flüchtlingsunterkünften nicht entgegengehalten werden kann, dass sie den Darstellungen des Flächennutzungsplans oder Landschaftsplans widersprechen, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigten oder zu einer Splittersiedlung beitragen. Andere Beeinträchtigungen, insbesondere sonstige nach § 35 Abs. 3 BauGB, können der Errichtung von Asylbewerberunterkünften aber weiterhin entgegengehalten werden (§ 246 Abs. 9 BauGB).
  • In Gewerbegebieten können für Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Asylbewerber Baugenehmigungen mit Ausnahmen und Befreiungen erteilt werden (§ 246 Abs. 10 BauGB), wenn Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können. Dies gilt auch für bereits in Kraft getretene Bebauungspläne. Damit hat der Gesetzgeber eine vom Grundsatz abweichende Regelung getroffen, wonach Änderungen der Baugebietsvorschriften der Baunutzungsverordnung nur für künftige Bebauungspläne und möglicherweise faktische Baugebiete gelten.

Außerdem wurden in den §§ 1 Abs. 6 Nr. 13, 31 Abs. 2 Nr.1 BauGB die Belange von Flüchtlingen oder Asylbewerbern und deren Unterbringung als einen besonderen öffentlichen Belang eingeführt, der im Rahmen der Aufstellung von Bauleitplänen und bei der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen zu berücksichtigen ist. Dabei handelt es sich um gesetzgeberische Klarstellungen, keine Neuerungen. Schon bisher waren die Bedürfnisse von Asylbewerbern als öffentlicher Belang bei einer Abwägung zu berücksichtigen.

III. Folgen der neuen gesetzlichen Regelung

Durch das Flüchtlingsunterbringungs-Maßnahmenunterbringungsgesetz soll die Ansiedlung von Flüchtlingsunterkünften erleichtert werden, insbesondere in Gewerbegebieten. Dazu hat der Gesetzgeber seinen bereits bestehenden Willen zur Auslegung der Ausnahmevorschriften ausdrücklich geregelt. Der bisherigen Rechtsprechung zur Ansiedlung in Gewerbegebieten wird damit der Boden entzogen.

Widersprüche und Klagen von Nachbarn können nur dann erfolgreich sein, wenn eine nachbarschützende Planfestsetzung verletzt ist. Als solche gilt regelmäßig die ausgewiesene Nutzungsart, insbesondere für Wohngebiete und Gewerbegebiete. Ihre Missachtung kann von Nachbarn erfolgreich bekämpft werden, weil z.B. ein möglichst ungestörtes Wohnen gewährleistet sein sollte und im Planbereich unzulässige Nutzungsarten von ihnen nicht hingenommen werden müssen. Ausnahmsweise zulässige Vorhaben gehören allerdings zur Nutzungsart und können nur dann erfolgreich mit Berufung auf die Nutzungsart bekämpft werden, wenn sie überhand nehmen.

Bei der Prüfung, ob eine Ausnahmegenehmigung für ein Gewerbegebiet erteilt werden kann, ist entscheidend, ob die beantragte Flüchtlingsunterkunft mit den jeweils zulässigen Gewerbebetrieben im Gewerbegebiet verträglich ist. Das wird regelmäßig bei nichtstörenden Gewerbebetrieben, die in der Nachtzeit keine oder nur geringe Emissionen verursachen, der Fall sein. Im Übrigen darf auch von den Flüchtlingsunterkünften keine unzumutbare Beeinträchtigung für die gewerbliche Nutzung ausgehen, insbesondere muss auch eine angemessene Erweiterung der Gewerbebetriebe möglich sein.

Die Erfolgschancen von Anwohnern in Gewerbegebieten gegen Baugenehmigungen für Asylbewerberunterkünfte rechtlich vorzugehen, dürften sich damit verringern. Dagegen ist zu befürchten, dass sich Anwohner in Wohngebieten gegenüber heimartigen Asylbewerberunterkünften zukünftig darauf berufen, dass solche Einrichtungen in Gewerbegebieten angesiedelt werden sollten. Hier ist eine Infrastruktur für Wohnnutzung aber regelmäßig nicht vorhanden und die Lärmbelastung wesentlich höher, so dass manche schon das Entstehen eines „Zweiklassengesellschaft“ im Baurecht befürchten.

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Eine Antwort

  1. L. Abert sagt:

    Das ist sehr Wohl ein Zweiklassenbaurecht. Wenn ein Gewerbetreibender eine zusätzliche Wohnung auf seinem eigenen Grundstück errichten will, ist das nur möglich, wenn eine Nutzung dieser Wohnung im Gewerbe nachgewiesen werden kann, z. b. als Bauleiter u.ä.
    Der Charakter des Gewerbegebietes soll erhalten werden und faktisch nicht als Wohngebiet ausufern. Was bitte tun diese ganzen Menschen in einem Gewerbegebiet, sie wohnen, haben mit diesem Gewerbegebiet überhaupt nichts zu tun.
    Was man einem Eigentümer auf dem eigenen Grund und Boden verbietet, wird in großem Ausmaß bei Asylantenunterkünften erlaubt.

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